在剛剛過去的上一周，一份由國家發(fā)改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務(wù)院最終審核。

在國務(wù)院反饋結(jié)果之前，7月底業(yè)內(nèi)一直盛傳的說法是，從今年秋糧政策收購開始，國家將對進口依賴程度較高的大豆、油菜籽實施差價補貼措施，如果試點取得成功，該項政策將逐步推廣至水稻以及具有類似特點的棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品；對于近年來市場頗為關(guān)注的玉米，官方將以東北玉米主產(chǎn)區(qū)作為試點，制定玉米穩(wěn)定價格帶制度。

一位曾看過糧食收購改革方案的專家8月8日告訴經(jīng)濟觀察報，在上報國務(wù)院之前，國家發(fā)改委曾在小范圍內(nèi)征求中儲糧、中糧等方面的意見，當時下發(fā)文件的名稱為“關(guān)于完善糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成長效機制的研究”，其中明確提出，實施多年的以最低收購價和臨時收儲為重點的糧食托市收購政策嚴重扭曲了國內(nèi)糧食市場，現(xiàn)在已經(jīng)到了亟待調(diào)整的重要關(guān)口，必須重構(gòu)基于市場導(dǎo)向的種糧利益保護機制，盡快探索實行對糧食市場扭曲較小的差價補貼、穩(wěn)定價格措施帶等，逐步替代最低收購價和臨時收儲政策。

具體到怎么來理解差價補貼，前述知情專家較為通俗的解釋是，差價補貼是由政府每年預(yù)先確定糧食的目標價格，農(nóng)民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時，國家按兩者之間的差價給予農(nóng)民補貼，反之，政府將不啟動該政策。

中國目前實施的最低收購價、臨時收儲政策屬于價格支持措施，國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長程國強更進一步的解釋是，“差價補貼既有價格支持的特征，又有直接補貼的性質(zhì)，是由價格支持向直接補貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施?！?

至于如何制定穩(wěn)定價格帶制度，前述知情專家表示，國家每年在合理設(shè)定糧食最低保證價格的同時，還要明確最高干預(yù)價格。設(shè)定最低價是為了確保種糧農(nóng)民獲益，明確最高干預(yù)價是為了保證市場糧價平穩(wěn)運行。

經(jīng)濟觀察報還從多渠道獲悉，本次國家發(fā)改委上報的糧改方案最終未能獲得國務(wù)院通過的主要原因，一方面是目前糧食直補政策漏洞太多，有關(guān)部門還很難準確掌握各省農(nóng)戶的糧食產(chǎn)量、糧食種植面積等實際情況；另一方面是中儲糧頻發(fā)的貪腐大案、火災(zāi)大案等，暴露出國家糧食收儲管理存在嚴重問題，兩方面的難題讓糧改方案在最后環(huán)節(jié)被重重卡了“殼”。

改革措施

國家發(fā)改委上報的糧改方案涉及整個農(nóng)產(chǎn)品的價格穩(wěn)定，但由于糧價素有“百價之基”的說法，官方認為糧價對穩(wěn)物價、抑通脹有著舉足輕重的作用，因此國家發(fā)改委在研究制定主要農(nóng)產(chǎn)品價格長效機制時，最著重考慮的就是改革糧食收儲政策。

我國實施糧食最低收購政策是在2004年，實施糧食臨時收儲政策是在2008年。即從糧食托市收儲政策實施以來，國家發(fā)改委等方面每年都會派出調(diào)研組進行實地調(diào)研，詳細了解各地糧食托市收儲情況，收集地方政府、企業(yè)對托市收儲政策的意見和建議。近幾年，由于幾大糧食主產(chǎn)區(qū)都暴露出諸如政策收儲主體爭先搶糧、糧食出庫難、“轉(zhuǎn)圈糧”等問題，國家發(fā)改委等等方面在加緊調(diào)研的同時，更是加大了清理整頓力度。

據(jù)了解，在2010年夏糧收購中，河南、山東等地出現(xiàn)搶糧風波之后，國家發(fā)改委、國家糧食局等方面就開始籌劃改革糧食托市政策，一些參與糧食托市政策改革的政府研究機構(gòu)、民間機構(gòu)也紛紛獻計獻策。到2011年上半年，國家發(fā)改委與相關(guān)部門、研究機構(gòu)已經(jīng)基本達成較為一致的意見，必須盡快探索實行對糧食市場扭曲較小的差價補貼、穩(wěn)定價格帶等制度，以此來逐步替代現(xiàn)行糧食托市政策，重構(gòu)基于市場導(dǎo)向的穩(wěn)定市場糧價，保護農(nóng)民種糧利益機制。

具體到如何推進實施差價補貼、穩(wěn)定價格帶制度，據(jù)中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風田、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副主任李國祥等專家介紹，差價補貼作為由糧食價格支持向直接補貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，在農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整中被美國、日本、韓國等發(fā)達國家廣泛使用。這種政策比較適宜先在我國東北主產(chǎn)區(qū)的大豆、長江中下游等主產(chǎn)區(qū)的油菜籽實行試點，之后再逐步推廣到棉花、食糖乃至水稻等農(nóng)產(chǎn)品。

程國強在不同場合提到改革糧食托市政策時，除了重點強調(diào)實施差價補貼制度，還建議以東北主產(chǎn)區(qū)的玉米作為試點，盡快研究設(shè)計玉米穩(wěn)定價格帶制度。在三大主糧中，近年來玉米價格的波動最大，程國強認為，有關(guān)方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、消費者以及下游養(yǎng)殖業(yè)承受能力和玉米成本收益等因素，合理確定玉米的最低保證價格和最高干預(yù)價格。國家調(diào)控應(yīng)避免政策收購主體收儲玉米過多，造成市場玉米糧源減少，反而加劇玉米市場價格波動。

前述知情專家告訴經(jīng)濟觀察報，在國家發(fā)改委完成的糧改方案當中，也明確提出，要積極探索建立重要農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定機制，對玉米試點實施穩(wěn)定價格帶措施；對大豆、油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品試點實施差價補貼政策。此外，還建議以水稻主產(chǎn)區(qū)作為試點，抓緊研究與農(nóng)民種稻面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的水稻專項直接補貼，大致的補貼方式是，或者采用差價補貼的措施，或者在水稻最低收購價基礎(chǔ)上，另外加價給農(nóng)民補貼。

糧改方案中提到的重點還有，有關(guān)方面將根據(jù)用農(nóng)民獲得的國家補貼、最低收購價等計算的總收入，在扣除農(nóng)民投入的農(nóng)藥、化肥、種子、土地轉(zhuǎn)包等成本，以及人力種糧成本后，力求確保種糧農(nóng)民獲得20%-30%的利潤率。

問題所在

按照多位專家和中儲糧、中糧集團等內(nèi)部人士的分析，由國家發(fā)改委牽頭完成的糧改方案為何在最后審定環(huán)節(jié)卡了“殼”，主要是基于兩方面的原因，一是目前農(nóng)業(yè)部門、糧食部門等方面發(fā)放的各種農(nóng)業(yè)補貼與實際糧食種植面積、產(chǎn)量等出入較大；二是中儲糧作為糧食政策收儲主體，在糧食收儲特別是儲備方面還存在諸多管理漏洞。

李國祥認為，相關(guān)部門在推出差價補貼制度之前，有關(guān)部門應(yīng)充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立“農(nóng)業(yè)補貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，這其中包含全國各個農(nóng)戶土地承包、糧食種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，以便能夠準確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等實際情況，為今后開展各類政策性補貼、農(nóng)業(yè)保險、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

至于如何盡快堵塞中儲糧在糧食收儲方面的諸多管理漏洞，鄭風田等專家表示，近年來中儲糧發(fā)生太多的貪腐大案，諸如2011年以來，中儲糧河南周口直屬糧庫主任喬建軍侵吞上億公款潛逃國外，中儲糧河南分公司總經(jīng)理李長軒因受賄1407.9萬元人民幣、4.5萬美元被判無期徒刑，再加之前不久中儲糧黑龍江林甸直屬庫發(fā)生轟動全國的火災(zāi)，這一切都足以說明中儲糧在管理上存在嚴重問題。

中儲糧在今年5月被審計署查處的嚴重問題還有，2011年，中儲糧總公司財務(wù)部未經(jīng)內(nèi)部審批，在北京農(nóng)村商業(yè)銀行等13家商業(yè)銀行開立定期存單，累計資金84.4億元；中儲糧總公司及部分下屬單位在中央儲備糧油管理、工程項目管理、投資決策和會計核算等方面也都存在一些問題。

鄭風田等專家表示，中儲糧等糧食儲備機構(gòu)存在的最大問題還是其糧食儲備和經(jīng)營業(yè)務(wù)不分，最近幾年，中儲糧在糧油加工、貿(mào)易領(lǐng)域的突飛猛進，引起其他糧油加工企業(yè)的極度恐慌。因為中儲糧借助國家的財政資金收糧，坐擁國家大糧倉，如果再繼續(xù)擴張搞糧油加工貿(mào)易業(yè)務(wù)，將會嚴重干擾糧油加工市場。

鄭風田認為，國家定位中儲糧的主要職能是完成國家的糧食宏觀調(diào)控任務(wù)，“維護農(nóng)民利益、維護糧食市場穩(wěn)定、維護國家糧食安全”。中儲糧應(yīng)該及早回歸本位，“國家根本不缺中儲糧靠壟斷糧源發(fā)展經(jīng)營業(yè)務(wù)所賺的那點錢”。